《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》解读

　　《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号,以下简称《意见 》)是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件,对推动我国安全生产工作具有里程碑式的重大意义。省委、省政府高度重视,结合湖南实际,于2017年11月15日出台了《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》(湘发〔2017〕19号,以下简称《实施意见 》)。

　　一、《实施意见》的出台背景和必要性

　　近年我省加大煤矿、非煤矿山、烟花爆竹等高危企业整顿关闭力度,但全省涉危企业数量多、规模小,安全生产基层薄弱、基础脆弱的现状没有得到根本性改变,是全国安全监管任务最为繁重的省份之一。目前,全省保留煤矿284处,其中煤与瓦斯突出矿井减少到83处;持证非煤矿山2314座,尾矿库599座,其中病库48座;烟花爆竹生产企业982家,经营单位2万余家,产量占全国60%、出口占全国80%;危险化学品生产企业397家,经营单位8900家,是全国危险化学品监管任务较为繁重的省份之一;民爆物品生产企业4家(生产场点12处)、经营单位21家(下辖91家子公司);全省铁路运营里程4591公里,其中高铁1296公里;公路通车里程23.9万公里,其中高速公路通车里程6081公里,居全国第六;水路通航里程11967公里,居全国第三;港口63个、渡口2535道、渡船3237艘,渡口、渡船均居全国第一;机动车保有量1097.3万辆,驾驶人1342.4万人,均居全国前十;建筑施工企业5765家,在建项目5118个;在用特种设备27.4万台,压力管道1.19万公里,气瓶495万只;消防安全重点单位11523家,其中人员密集场所7460家、易燃易爆场所1680家。全省GDP总量突破3万亿,仍处于工业化城镇化加速发展期,全省安全监管任务仍十分繁重。

　　在省委、省政府的高度重视和正确领导下,近年来全省安全生产状况持续稳定向好,但形势依然严峻复杂,一些行业和地方重大、特大事故仍然没有得到有效遏制。2016年发生宜凤高速“6.26”特大道路交通事故,2017年上半年又发生了“2.14”涟源市祖保煤矿瓦斯、“4.3”苏仙区施工车辆翻车、“5.7”攸县吉林桥煤矿中毒三起重大事故。这些重特大生产安全事故的发生,集中暴露出安全生产基础薄弱、法规标准体系不健全、监管体制机制不完善、企业主体责任落实不力、从业人员安全技能素质偏低等深层次矛盾和问题,推进安全生产领域改革创新的任务显得尤为紧迫。我们必须以改革创新的勇气和魄力,采取系统性、根本性和综合性的政策制度措施加以解决。

　　二、《实施意见》的起草过程

　　2016年12月9日,党中央、国务院印发《意见》,省委、省政府高度重视,迅速作出安排部署,决定由省安委办牵头,深入调研起草我省的《实施意见》,力争通过中央《意见》在湖南的落地,着力解决制约我省安全生产的体制机制法制等问题,增强安全防范治理能力,提升安全生产整体水平。

　　2017年初,省安委办组建专门的起草工作组,认真研读中央《意见》、总结分析我省改革发展经验和面临形势、收集研究外省市区改革发展政策举措,扎实开展《实施意见》文稿撰写。起草组坚持“四个结合”原则(贯彻中央精神与紧扣湖南实际相结合;当前治标与长远治本相结合;总结以往好经验与大胆探索新举措相结合;直面问题敢于突破与立足实际量力而行相结合),确定三项起草依据:一是贯彻中央精神。主要是全面深入贯彻落实习近平总书记关于安全生产的系列重要指示批示和中央《意见》精神,严格遵循《安全生产法》《职业病防治法》等相关法律法规规定。二是紧扣湖南实际。在具体的改革发展举措方面,注重贯彻落实省第十一次党代会确定的创新引领、开放崛起战略,注重从我省近年来建立实施安全生产“12+1”政策法规体系的成功经验中提炼改革措施,注重将省委、省政府领导同志着眼全省大局高屋建瓴提出的重大工作思路工作要求转化为改革举措,注重把部门会商一致的解决普遍性问题的方案上升为改革措施,注重吸纳市州、县市区“先行先试”的成功改革经验。三是借鉴外地经验。注重学习借鉴重庆、海南、青海、内蒙古、甘肃、山东、北京、安徽、广东等省市区好的设想、成功的经验。

　　2017年4月,《实施意见》初稿形成后,省安办先后两次书面征求各市州安委会、省安委会部分成员单位意见,省安监局领导班子成员分头到相关市县召开座谈会当面听取意见建议。省委、省政府领导高度重视《实施意见》的研究制订工作。2017年8月8日,省委书记杜家毫同志在省安监局调研座谈时,对改革中涉及的重大体制机制问题作出明确指示。2017年6月15日,省长许达哲同志主持省安委会全会,听取了我省安全生产领域改革推进情况报告,原则审议通过了《实施意见》讨论稿。2017年8月12日,许达哲省长再次听取有关汇报,提出推进此项改革的指导意见。省政府分管领导同志多次听取专题汇报,亲自敲定主体框架,率队深入基层调研,多次召集省委组织部、省编办、省高院、省高检、省总工会和公安、监察、财政、人社等部门集体会商,就有关重大问题达成共识。《实施意见》的起草得到了省委、省政府有关部门的大力支持和配合,省政府法制办进行了合法性和公平竞争审查,省委深改办召开内评会进行了内审。起草组综合各方面的反馈意见和会商结果,将修改完善的《实施意见》分别于2017年8月28日、9月1日提请省政府第114次常务会议、省委深改组第二十八次会议审议通过,11月15日省委、省政府正式印发。

　　三、《实施意见》的主要内容

　　《实施意见》总体框架与中央《意见》保持基本一致:以建立健全安全生产 “五大体系”为框架,设置“总体要求”、“强化安全生产责任体系”、“完善安全生产监管体系”、“健全安全生产法规标准体系”、“建立安全生产防控体系”、“夯实安全生产保障体系”六大板块。具体条款在中央《意见》30条基础上:合并4条,增加2条(增加“建立安全生产巡查制度”和“加快淘汰不安全落后产能”),最后确定为28条,其中26条为改革发展的具体措施。同时,提出需要省级部门大力推进的36项重点任务作为《实施意见》附件,确保改革重点政策措施有效落实到位。《实施意见》主要内容可概括为:明确指导思想,坚守红线意识;坚持问题导向,明确目标任务;坚持五项原则,建立健全五大体系。

　　一明确指导思想,坚守红线意识。

　　《实施意见》开宗明义指出,推进湖南安全生产领域改革发展,要全面贯彻党的十九大精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线。坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线,是践行党的根本宗旨的必然要求,是全面建成小康社会的内在要求,更是做好安全生产工作的基本要求。历史经验教训表明,红线意识是安全发展观的基本要义,哪个地方红线意识强、守得严,哪个地方安全发展观就树的牢、落的实,安全生产形势就平稳可控;反之安全隐患和事故就会迭出,人民群众的切身利益就会受到损害。

　　二坚持问题导向,明确目标任务。

　　推进安全生产领域改革发展,要聚焦和着力解决我省安全生产基础仍然比较薄弱、安全责任制不落实、安全防范和监管不到位、违法生产经营建设行为屡禁不止等突出问题,有的放矢,补齐短板。一是一些地方党委政府对安全生产工作政治站位仍然不够高,个别地方“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”规定仍不够明确,安全生产责任仍不明晰不落实。二是安全监管体制不顺、职能交叉,存在监管漏洞和薄弱环节,安全监管体系不健全、监管能力和防治能力不足,个别单位和部门甚至还存在推责揽权的现象。三是企业主体责任不落实,不能正确处理安全与生产,安全与效益的关系,重生产轻安全,重效益轻安全、非法违法生产经营屡禁不止。四是安全生产基础薄弱,安全生产法治不彰及法规标准体系不健全,有的地方和部门重检查、轻执法,甚至只检查不处罚,没有给违法者形成强大的震慑力,一定程度上增加了企业和作业者的冒险作业意识,以致守法成本高、违法成本低的问题在一些地方仍然严重。五是市场机制不完善、激励约束作用不强,企业安全生产防范工作仍然不科学、不系统、不持续,从业人员安全技能素质普遍不高,对职业健康重视不够,重“红伤”、轻“白伤”。六是应急救援管理体系不完善、能力不足,公众安全意识淡薄,自救、他救能力弱。

　　《实施意见》针对存在的突出问题,按照《意见》的要求,结合湖南实际,提出了分阶段的目标任务。到 2020 年,全省安全生产监管体制机制基本完善,生产安全事故总量明显下降,职业病危害防治取得新进展,较大以上生产安全事故得到有效防范遏制,安全生产整体水平与全面建成小康社会、建设富饶美丽幸福新湖南目标相适应。到 2030 年,实现安全生产治理体系和治理能力现代化,全民安全文明素质全面提升,安全生产保障能力显著增强,为湖南经济社会持续健康发展、人民群众安康幸福奠定稳固可靠的安全生产基础。

　　第一个目标主要解决与全面建成小康社会不适应的问题,全力控制生产安全事故总量,有效防范遏制较大以上生产安全事故,全面推进职业病危害防治工作,使广大人民群众切实感受到安全环境的改善和安全感的提高;第二个目标是在完成第一个的基础上,取得安全生产工作更加稳固、更加本质的进步、实现安全生产法制、体制、机制、制度和手段体系的科学、成熟和现代化。

　　三坚持五项原则,提出五大举措。

　　《实施意见》顺应新时代的新要求,要求我们在推进安全生产领域改革发展过程中,必须坚持安全发展、改革创新、依法监管、源头防范和系统治理等五原则。一是坚持安全发展。发展是第一要务,安全是提高发展质量和效益的本质要求,要始终坚持生命至上、安全第一,确保经济社会持续健康发展。二是坚持改革创新。创新是引领发展的第一动力,安全生产工作要与时俱进,必须在理论、制度、体制、机制、法制、科技、文化等方面改革创新。三是坚持依法监管。坚持职责法定、法定职责必须为,顺应经济社会发展大势,由系统内部纵向行政管控为主,向市场经济条件下依法治理为主转变,着力提升安全生产法治化水平。四是坚持源头防范。坚持预防为、源头管控,牢固树立事故可防可控观念,坚持谋划在前、预防在先,把安全生产贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动的全过程,建立和实施超前防范的制度措施。五是坚持系统治理。坚持系统论的思想,标本兼治、综合施策、多方发力,充分发挥中国特色社会主义制度优势,在党委政府领导下,实行全社会、全要素、全方位治理,织密齐抓共管、系统治理的安全生产保障网。

　　坚持以上五项原则,《实施意见》提出了五个方面的改革举措:

　　一是明确了安全生产责任。《实施意见》指出,要强化党委和政府领导责任,构建党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的安全生产责任体系,党委、政府要发挥各自职能和作用,严格落实企业对本单位安全生产和职业健康工作负的全面主体责任,堵塞监管漏洞,切实消除盲区。明确党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人,地方各级安委会主任由政府主要负责人担任,实行党政领导干部任期安全生产责任制。要求按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管、谁负责的原则,依法依规制定和定期修订各有关部门单位安全生产和职业健康权力和责任清单,厘清安全生产综合监管与行业监管的关系,明确安全监管部门的综合监管职责、负有安全监管职责部门的行业监管职责、其他行业管理部门的行业管理责任、党委和政府其他部门的责任,切实解决大家一致反映的概念不清、边界模糊的问题。要切实强化企业法定代表人和实际控制人的安全生产“第一责任人”责任,实行企业全员安全生产责任制度,建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度。要建立安全生产巡查制度,健全责任考核机制,严格责任追究,严格落实安全生产警示约谈、黄牌警告、“一票否决”制度。

　　二是改进了安全生产监管体系。《实施意见》强化了安委会统筹协调作用,明确了矿山、危化品等行业和领域安全生产监管体制改革方向,要求建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制,明确每个生产经营单位安全生产监督和管理主体。对落实安全监管部门行政执法机构地位,充实市、县两级安全生产监管执法人员,强化乡镇(街道)安全监管力量,完善开发区、工业区等功能区的安全监管体制等提出了具体要求,同时制定了监管执法装备、执法和应急用车标准,执法经费保障纳入同级财政全额保障范围等一系列措施。

　　三是严肃了安全法治秩序。《实施意见》明确要求加强计划执法,建立实施“双随机一公开”执法模式,建立行政执法和刑事司法衔接制度,完善安全生产违法线索通报、案件移送与协查机制,健全领导干部非法干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度,旨在加强对安全生产非法违法行为的惩戒力度,提高安全执法的严肃性和权威性。同时要求加强地方立法,制定修订与安全生产法等法律法规配套的地方性法规和政府规章,完善地方标准体系,严格安全准入制度,强化生产安全事故调查组组长负责制,制定生产安全事故异地办案制度等,为严肃安全法治秩序提供保障。

　　四是建立了安全防控体系。《实施意见》对安全风险评估论证、安全风险联防联控、重大危险源管理提出了要求,提出安全预防工作重点在企业,要实行重大隐患治理情况向负有安全生产监管职责部门和企业职代会“双报告”制度,严格执行安全生产和职业健康“三同时”制度。各级人民政府要对高危行业项目审批实行重大安全风险“一票否决”制度,加快淘汰不安全落后产能,深化重点行业领域安全治理;提高城市运行安全管理水平,构建系统性、现代化的城市安全保障体系;按照“管安全生产必须管职业健康”的要求,健全职业健康监管工作体系,全面推行职业病危害申报制度,加快职业病危害严重企业的技术改造、转型升级和淘汰退出。

　　五是有力引导了安全基础建设。《实施意见》对健全监管执法保障体系、完善安全投入机制、强化安全科技支撑、健全应急救援管理体制、发挥市场机制推动作用、加强安全宣传教育提出了具体要求,明确了提高安全执法人员比例、完善安全投入机制、推进应急救援管理体制改革、推进安全生产信息化建设、加强诚信体系建设、建立安全生产责任保险制度、持续推进安全生产示范创建活动、将安全法规纳入党委(党组)中心组学习内容、将安全生产知识纳入国民教育和农民工技能培训等措施,为强化安全基础提供了牢靠保障。

　　四、《实施意见》的主要特点

　　我省作为全国安全生产领域改革试点省份之一,在研究制订改革发展政策措施设计过程中,既着力确保中央《意见》政策措施在湖南的全面对接落地,又大胆提出了一些切合湖南实际且可能突破的创新举措和设想,其中一些好的做法和亮点,得到了国务委员王勇同志和国务院安委会的充分肯定。

　　一强化安全生产责任体系有新亮点。

　　一是进一步细化了党委政府领导责任。要求建立党委和政府领导班子及其成员安全生产责任清单制,市州、县市区由政府常务副职分管安全生产工作,推动组织、宣传、政法、机构编制等部门支持保障安全生产工作。二是有关部门监管职责更加明晰。要求厘清安全生产综合监管与行业监管的关系,完善安全生产监督管理职责规定,进一步明确相关部门单位安全生产和职业健康工作职责。安全生产监督管理部门负责安全生产地方性法规标准起草拟定、政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作,承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责。负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责,负责所监管行业领域的安全生产综合整治、生产安全事故的应急处置和事故调查工作。其他行业领域主管部门负有安全生产和职业健康管理责任,要将安全生产和职业健康工作作为行业领域管理的重要内容。三是进一步压实了企业主体责任措施,明确制定安全生产主体责任规定,鼓励企业设立安全生产总监,按规定配备注册安全工程师。四是建立了安全生产巡查制度,坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责,对照党委和政府领导班子及其成员安全生产责任清单,开展安全巡查,巡查结果纳入安全生产工作考核,并报送纪检监察、党委组织部门。五是加大了奖励激励力度,推荐安全生产工作先进个人参加“湖南省劳动模范、先进工作者”评选。安全生产工作年度考核评定为良好以上等次的单位,由各级政府给予奖励。严格落实安全生产警示约谈、黄牌警告、一票否决制度。六是严格责任追究,建立安全生产和职业健康工作述职制度,建立安全生产领域项目审批、行政许可、监管执法追溯制度,严肃查处相关失职渎职和权钱交易等腐败行为。

　　二完善安全生产监管体系有新举措。

　　一是强化安委会职能,明确各级安监部门承担安委会日常工作,由1名副职负责安委办日常工作。二是完善了重点行业领域监管体制,建立危险化学品、特种设备安全监管联席会议制度,完善烟花爆竹安全监管联席会议制度,强化协调联动,明确有关部门的法定安全监管责任;界定各类工程项目建设、城市运行中的安全监管职责。三是提高了地方安全监管执法机构的权威,将省、市、县三级安全生产监督管理部门确定为行政执法机构;乡镇人民政府(街道办事处)依法受相关部门委托,依法行使安全生产执法职责,设立安全生产监管机构、配备专(兼)职安全监管人员,纳入统一的监管执法体系;村(居委会)配备安全生产监管员协助工作;明确属地负有安全监管职责的部门可依法委托功能区安全监管机构履行监督检查和行政执法职能。四是规范了基层监管执法行为,要求按照“分类别、分层级、全对接”要求,加强计划执法,建立实施“双随机一公开”执法模式,建立实施安全生产执法社会监督员制度。

　　三健全安全生产法规标准体系有新规范。

　　一是加强地方立法,将条件成熟的项目及时纳入年度地方立法计划,并适时制定修订与安全生产法等法律法规配套的地方性法规规章。二是完善地方标准,鼓励行业协会和企业制定更加严格的安全生产标准,率先制定新产品、新设备、新材料、新工艺、新业态的安全生产技术规范。及时发布严重危及安全的落后技术、工艺和产品的淘汰目录,引导企业加快设备更新改造,采用新技术、新设备、新工艺、新材料,提升安全装备水平。三是完善事故调查处理机制,强化生产安全事故调查组组长负责制,组长对事故调查处理工作负全面责任;建立制定生产安全事故异地办案制度,完善司法机关参与事故调查机制,严肃查处违法犯罪行为。

　　四建立安全生产防控体系有新途径。

　　一是建立完善安全风险评估论证和管控机制,统筹人防物防技防,构建立体化安全风险防控体系。二是建立重大事故隐患治理“一单四制”制度,逐级建立重大安全隐患清单,对重大事故隐患治理实行交办制、台帐制、销号制、通报制管理。三是加快淘汰不安全落后产能,继续推进不具备安全条件的煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品等高危企业和职业病危害严重企业关闭退出。四是深化矿山、交通运输、烟花爆竹、危险化学品等重点行业领域安全整治,加强源头管控,对关键环节实行闭环式管理。五是建立安全生产监督管理部门牵头的职业病防治联席会议制度,按照“管安全生产必须管职业健康”的要求,健全职业健康监管工作体系。

　　五夯实安全生产保障体系有新力度。

　　一是加强执法保障,要求按标准核定安全生产监管执法和应急救援车辆编制,配备执法装备;各级安全生产监督管理部门及其依法委托的执法部门(执法机构)工作经费、装备和安全生产监管岗位津贴纳入同级财政预算予以全额保障;3年内全省安监机构专业监管执法人员应占在职人员的75%以上。加强基层队伍建设,乡镇(街道)、各类功能区安全生产监管机构纳入监管执法保障体系,用3年左右时间完成乡镇(街道)安监站标准化建设。二是加大安全生产专项资金对安全生产与职业健康、安全生产预防、应急救援和宣传培训等方面的投入;建立健全安全生产责任保险制度,除国家明确的矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产外,我省还明确了特种设备、城镇燃气等高危行业领域依法强制实施。三是强化安全科技支撑,要求加强安全生产专业人才培养储备,建立安全生产专家库,发挥专家在安全生产方面的技术支撑作用;加强安全生产公益性实验室和公共服务平台建设,提高检验检测等专业支撑能力;开展“智慧安监”工程建设,实行在线监管、审批、发证,做到工作流程化、痕迹可追溯;建设全省危爆物品安全监管平台,对安监、公安、国土资源、环保、交通运输、工商、质监等部门的信息系统进行升级改造和深度融合,打通信息壁垒,实现信息共享,立足大数据和信息化手段提升监管效能。四是加强安全宣传教育,将安全发展政策法规纳入各级党委(党组)理论学习中心组学习、干部脱产培训、网络培训和在职自学内容;要求政府财政对特种作业人员和企业安全人员安全资格培训进行补贴;加强安全培训基础保障能力建设,在“消防科普教育场馆”基础上建立“安全生产实践教育基地”;鼓励支持广播、电视、网络、报纸、杂志、新闻网站等媒体拓展安全生产宣教平台,开办安全生产栏目;持续推进安全生产示范创建活动,广泛开展“湖南省青年安全生产示范岗”创建活动,全方位夯实安全生产基层基础。

　　(湖南日报、湖南卫视新闻联播、湖南省安监局综合协调处)